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Colombia perdió su grado de inversión en 2021. Desde entonces, el déficit fiscal promedio anual ha sido del 5,5% del PIB, con un déficit estimado de 6,9% del PIB en 2024. Esto ha ocurrido a pesar de dos reformas tributarias, en 2021 y 2022, que incrementaron sustancialmente la carga tributaria para las empresas y personas formales. ¿Cuál es el origen de este mayor desbalance fiscal permanente tras la pandemia?
Por un lado, Colombia aumentó de manera permanente su gasto primario desde 2020, por encima de lo que habría sido previsible dado el comportamiento tendencial de la economía. Por otro lado, las proyecciones de ingresos desde 2024 se han hecho sobre una base de recaudo inflada, lo que generó la necesidad de dos recortes en ese año y anticipa ajustes similares en 2025. Veamos estos dos aspectos en detalle.
Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo Foto:ACP
Evolución del gasto primario
El Gráfico 1 presenta la evolución del gasto primario observado (sin incluir intereses) en el periodo 2015 a 2025. También muestra una proyección de lo que habría sido el gasto primario si hubiera crecido al ritmo promedio de la economía antes de la pandemia. Es evidente que el gasto observado se encuentra por encima del gasto proyectado de forma permanente a partir de 2020.
En términos del tamaño de la economía, el gasto primario promedio entre 2015 y 2019 fue del 16% del PIB, alcanzó un máximo del 20% en la pandemia, y se ha mantenido en un promedio del 18,7% entre 2021 y 2025. Si bien en 2020 era justificable un crecimiento excepcional del gasto primario para mitigar los efectos de la crisis, el problema radica en que este gasto nunca regresó a los niveles esperados con base en la tendencia previa a la pandemia.
Gasto primario del Gobierno. Foto:Fedesarrollo
Evolución del recaudo tributario
Una economía puede aumentar su gasto primario de forma permanente sin deteriorar su balance f iscal si, al mismo tiempo, aumenta sus ingresos de forma permanente. Ese fue el objetivo de las reformas de 2021 y 2022: financiar un mayor gasto mediante un incremento en la tributación de las empresas y personas formales.
El Gráfico 2 muestra la evolución del recaudo tributario entre 2015 y 2024. Se incluyen tres referencias: la línea sólida representa el recaudo observado, la línea punteada muestra la proyección basada en el crecimiento económico, y la línea de rayas refleja la meta del marco fiscal del gobierno.
En general, se va una alineación importante entre la proyección del gobierno, la proyección basada en el crecimiento y el dato observado, hasta 2022. Pero desde 2023, la proyección del Gobierno y la proyección asociada al crecimiento económico se separan de forma permanente.
En 2023 el recaudo observado fue de $263 billones, $36 billones por encima del esperado producto del crecimiento económico ($227 billones), pero $11 billones por debajo de la meta del marco fiscal ($274 billones). El problema se agravó luego porque el Gobierno continuó proyectando el recaudo tributario en 2024 y 2025 desde esa mayor base, pero la realidad del recaudo en 2024 fue muy distinta.
En 2024 el recaudo observado fue de $246 billones, prácticamente igual al valor esperado por el comportamiento tendencial previo ($244 billones), pero $44 billones por debajo de la meta del marco fiscal ($290 billones) y $13 billones menor a la meta ajustada por el Gobierno ($259 billones).
Diego Guevara, ministro de Hacienda, en las comisiones económicas. Foto:Sergio Acero. EL TIEMPO
Para 2025, el marco fiscal establece una meta de recaudo de $317 billones, $57 billones por encima de lo estimado con base en el crecimiento esperado del PIB nominal (6,7%). Con el aplazamiento de $12 billones decretado por el Gobierno a inicios del año, el déficit de recaudo podría alcanzar los $45 billones.
No obstante, nuestra estimación indica un faltante de $28 billones, porque estimamos que las reformas de 2021 y 2022 habrían generado un aumento permanente del recaudo del orden de $17 billones de 2025 (1% del PIB), aumento que no se reflejó en 2024 producto de los anticipos de renta hechos en 2023.
Retos en 2025 y hacia adelante
Colombia ha experimentado un deterioro estructural de su balance fiscal desde la pandemia. Este mayor déficit se explica por un incremento permanente del gasto primario, equivalente al 2,5% del PIB, mientras que los ingresos tributarios solo han aumentado en 1% del PIB. Complicando este panorama, las proyecciones recientes de recaudo se han hecho con una base inflada, lo que ha generado necesidades de recortes en el presupuesto de 2024, y lo que implicará un recorte adicional de al menos $28 billones en 2025.
A partir de 2026, será fundamental reconocer la menor base de recaudo y ajustar las proyecciones de gasto a unas cifras acordes con esta realidad. En términos prácticos, el país tendrá que apretarse el cinturón del gasto y mejorar su eficiencia. También será necesario retomar la discusión sobre la ampliación de las bases gravables en la tributación a personas y enfocar la administración tributaria en un esfuerzo real por combatir la evasión. La estrategia de aumentar impuestos a quienes ya contribuyen parece haber alcanzado su límite. Es momento de replantear la sostenibilidad fiscal con medidas estructurales, reconociendo que el nivel de gasto actual no luce viable.
LUIS FERNANDO MEJÍA
Director de Fedesarrollo
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