debate por traslado de funciones y recursos a territorios

El borrador de la Ley de Competencias, la norma llamada a redefinir el reparto de funciones y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, abrió un debate intenso que enfrenta a analistas y al propio equipo técnico encargado de su redacción, en la antesala a definir cómo quedará la otra mitad de la reforma al Sistema General de Participaciones.

Mientras algunos expertos advierten sobre vacíos legales y riesgos fiscales, los redactores de la propuesta defienden la gradualidad y la focalización inicial en los sectores de salud, educación y agua potable. En medio de todo esto, el punto clave no gira solo alrededor de la plata, sino de las capacidades y responsabilidades de los territorios.

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Y es que la discusión no es menor si se tiene en cuenta que se trata de la reglamentación del Acto Legislativo aprobado en 2024, que aumentó en un 50% los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) para departamentos, distritos y municipios, pero con la condición de que cada peso adicional se acompañe del traslado de una función hoy en cabeza del Gobierno central.

Portafolio habló con el analista Mauricio Cabrera, analista y conocedor del tema fiscal, quien asegura que el borrador presenta vacíos que ponen en entredicho su coherencia con el mandato constitucional; advirtiendo que “lo que está en juego aquí es un cambio del modelo de funcionamiento del Estado hacia uno más descentralizado. Pero la ley debería decir claramente cuáles funciones que hoy asume el Gobierno central pasarán a departamentos y municipios. Y eso no está definido”.

Para Cabrera, este es un punto neurálgico y explica que la reforma constitucional estableció que los $40 billones adicionales que recibirán los entes territoriales en los próximos doce años deben ser financiados con la reducción equivalente de gasto en el nivel central, por lo que “no se trata de que aumente el gasto público, sino de que cambie quién firma los cheques. Y la norma debe dejar por escrito qué funciones se trasladan para que no se incremente el déficit fiscal. Si no lo hace, la Corte Constitucional podría tumbarla”.

Este experto también pone sobre la mesa la necesidad de una categorización más precisa de los territorios, señalando que “hoy hay más de 950 municipios en el nivel 6 de la clasificación vigente. No es lo mismo Bogotá que Acandí, y sin embargo quedan en el mismo saco”.

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Dicho esto, resalta que la ley debería establecer mecanismos para fortalecer la capacidad institucional y la asociatividad, porque de lo contrario se corre el riesgo de desperdiciar recursos o gastarlos sin control.

Además, sostiene que en todo esto hay un problema político de fondo por cuenta de que los territorios más ricos podrían terminar asumiendo nuevas obligaciones que antes estaban en cabeza del Gobierno central, cuestionando si habría algún gobernador o alcalde que vaya a aceptar gastar menos en sus prioridades para financiar temas como vías terciarias o atención primaria en salud que son obligaciones nacionales.

En su visión, el borrador contiene buenas intenciones, pero peca de optimista y concluye que “esa es la historia de las cuentas de la lechera. Se plantean proyectos y sueños importantes, pero sin aclarar de dónde saldrá la plata. Y ahí está el mayor riesgo”.

Por su parte, Darío Indalecio Restrepo, exdirector de la Misión de Descentralización e integrante del equipo técnico que elaboró el borrador, responde a estas críticas con un mensaje de contexto y precisión en el que explica que el proceso ha sido largo y complejo, en parte por los cambios recientes en los ministerios clave como Hacienda, Interior, Planeación, pero también porque el Gobierno decidió realizar un amplio diálogo social antes de radicar la propuesta en el Congreso.

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“Nos reunimos con nueve interlocutores fundamentales: desde la consulta previa con pueblos indígenas hasta Fecode, las federaciones de municipios y departamentos, Asocapitales, Naciones Unidas y la Universidad Nacional. Recibimos propuestas valiosas que estamos incorporando para entregar un texto ajustado al Gobierno, que será quien decida el momento de radicarlo”, detalló.

Sobre la categorización, Restrepo aclara que no se trata de mantener el esquema de la Ley 617 como está, ya que “esa clasificación sigue vigente solo para los asuntos de la 617, como topes de deuda y salarios. Pero esta ley sí adopta nuevas categorías, combinando capacidades de gestión y atributos estructurantes de los territorios. Una gran ciudad no puede tratarse igual que un municipio rural disperso con riqueza ambiental o alta densidad étnica. Esa diferenciación está contemplada”.

En cuanto a la crítica sobre la falta de definición de competencias, Restrepo recuerda que la Constitución misma fijó prioridades como la salud, educación y agua potable y que debido a esto, el borrador desarrolla a fondo estos tres sectores.

“Para los demás, lo que se crea es un sistema de gobernanza entre Nación y entidades territoriales que permitirá, durante los 12 años de gradualidad, precisar cómo se distribuyen las funciones en agricultura, cultura, transporte, seguridad y otros. No es un vacío, es una decisión de avanzar paso a paso y no intentar reestructurar todo el Estado de un solo golpe”, subrayó.

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El académico defiende esta lógica como una ventaja, no una debilidad, afirmando que “es mejor que tres gobiernos sucesivos construyan la descentralización de manera pactada, que hacerlo con una sola mayoría coyuntural. Eso garantiza sostenibilidad y consenso nacional”.

Otra de las críticas recurrentes es que la ley sería demasiado sectorial y no territorial, punto en el que Restrepo discrepa, aclarando que es cierto que está organizada por sectores, pero con un enfoque de cierre de brechas territoriales y que debido a esto, la plata no se distribuirá con los criterios históricos que perpetúan desigualdades, sino con discriminación positiva hacia los territorios más marginados.

“En esa lista entran los departamentos y municipios con mayor pobreza, alta ruralidad dispersa, prevalencia ambiental, densidad étnica, presencia de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) o Zonas Más Afectadas por el Conflicto (Zomac), y los de menor categoría y población. La combinación de esos seis criterios nos permitirá que la inversión adicional cierre realmente las brechas”, insistió.

Restrepo también defendió el capítulo de asociatividad y aunque reconoce que las Regiones Administrativas y de Planeación (RAP) no son beneficiarias directas de la reforma constitucional, asegura que el borrador incluye incentivos para proyectos conjuntos de agua, medio ambiente y productividad.

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Con estas dos posiciones como muestra, la discusión promete ser uno de los debates más relevantes del año legislativo; mientras que está en juego no solo la descentralización y el fortalecimiento de los territorios, sino también la sostenibilidad fiscal del país en las que, como advierte Restrepo, habrá una “frustración dosificada inevitable” de los diferentes actores que piden más reconocimiento de recursos para su propio sector, pero se tiene claro que el reto es distribuir los recursos con equidad y eficiencia.

DANIEL HERNÁNDEZ NARANJO
Periodista de Portafolio