La difícil encrucijada que enfrentan los servicios públicos en Colombia

No son alentadoras las noticias que divulgan los medios de comunicación sobre el estado de los servicios públicos en el país. En los últimos meses los colombianos comenzamos a preocuparnos por el nivel que presentaban los embalses e incluso estuvimos cerca de sufrir un apagón eléctrico por culpa del fenómeno de El Niño de 2024. De manera simultánea, enfrentamos una crisis de suministro de agua en Bogotá que produjo un racionamiento como no sucedía en la ciudad desde hace más de 40 años.

En cuanto al servicio de gas, insumo esencial para el bienestar de las familias y el desarrollo de las empresas, al inicio del presente año recibimos con sorpresa la noticia de perder, por primera vez en los últimos 50 años, la autosuficiencia en términos de su suministro. El panorama es claro: obligará a la importación de gas en el futuro, con un incremento en las facturas que pagan los colombianos.

Las dificultades que atraviesan los servicios públicos domiciliarios también se observan en la tensa situación que tiene la prestación del servicio de energía eléctrica, en donde los proyectos con energías limpias no arrancan debido a las trabas que generan las consultas previas, no hay un escenario de confianza por parte de inversionistas en el desarrollo de nuevos proyectos de generación, y adicionalmente los distribuidores de energía eléctrica enfrentan una crítica situación financiera que se explica por el recorte de los recursos públicos provenientes del presupuesto nacional que percibían estas empresas para pagar los subsidios a los estratos menos favorecidos.

En materia de comunicaciones el panorama tampoco es alentador, si se considera la difícil situación financiera que atraviesan los operadores públicos, como la ETB y Emcali, y la de algunos operadores privados que ponen en peligro su operación. Está, pues, comprometida la competencia entre varios agentes, elemento indispensable para el desarrollo de los servicios y medios digitales en el país.

En síntesis, bajo una visión general, el sector de los servicios públicos de red enfrenta quizás la prueba más difícil desde 1992, cuando el país sufrió el apagón. En conjunto con la crisis del sector de salud, estos serán los frentes sociales más complejos que tendrá que gestionar el Gobierno Nacional en los próximos meses.

El origen

Las causas de los problemas que enfrenta el sector de los servicios públicos domiciliarios incluyen fallas estructurales, coyunturales e institucionales.

En los últimos meses la situación de los servicios públicos se ha deteriorado al confluir varias fallas estructurales que ponen en evidencia las equivocadas decisiones que ha tomado el Gobierno Nacional en la administración del presidente Petro. Estas fallas que cargan los sistemas de servicios públicos se deben en gran parte al peso fiscal que tienen los subsidios implementados para no incrementar las tarifas de los usuarios de los estratos 1, 2 y 3.

Según lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, los subsidios del servicio de energía eléctrica debían ser cubiertos por las contribuciones de los estratos 5, 6, comercial y empresarial. Sin embargo, algunas decisiones populistas que se tomaron en 2002 congelaron las tarifas de los servicios públicos de los estratos menos favorecidos, al transferir la responsabilidad de asumir estos subsidios al presupuesto nacional.

Desde aquel momento, en lugar de racionalizarla, se incrementó la carga en los últimos años ya que disminuir subsidios no es una medida políticamente conveniente. En el último año, con la crisis fiscal que tiene el Gobierno Nacional, se dejaron de pagar estos subsidios que fueron asumidos por las empresas eléctricas, lo que tarde o temprano los llevará a una crisis financiera que comprometerá la prestación de los servicios de energía en varias zonas del país.

Los gobiernos nacionales desde 1994 tampoco pudieron diseñar un esquema de prestación eficiente del servicio de energía eléctrica para la costa Caribe, en donde han fracasado tanto operadores privados como públicos en suministrar el servicio de manera eficiente, como ocurre en otras zonas del país. El resultado se refleja en elevadas tarifas, servicio de mala calidad y la destinación de recursos públicos para garantizar el servicio en esta región.

A este coctel debe sumarse una coyuntura particular: para apoyar a los colombianos más pobres afectados por la pandemia del covid-19, en 2021 el Gobierno Nacional estableció una opción tarifaria para mitigar el incremento en las facturas de energía. Esta medida no estaba completamente financiada y generó una mayor presión financiera para las empresas de energía.

En cuanto a las fallas institucionales hay que señalar que, a pesar de contar con un esquema institucional robusto establecido en la Ley 142 de 1994, que le habría podido servir al gobierno nacional para enfrentar las dificultades estructurales que se heredaron de otras administraciones, el presidente Petro optó por romper la institucionalidad, y los efectos de esta acción se comienzan a sentir en el deterioro de la calidad de vida de los colombianos. 

Desde el inicio de la presente administración la consigna fue debilitar las comisiones de regulación, que son entidades técnicas encargadas de establecer las normas para orientar la inversión, corregir las fallas de mercado, garantizar el diseño de tarifas y proteger a los usuarios.

La arremetida contra estas entidades técnicas por parte del Gobierno Nacional se constata en el no nombramiento de los comisionados, como ocurrió en la Comisión de Regulación de Energía (CREG) que paralizó su gestión; en la falta de articulación con la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), en donde tampoco se nombró al delegado del gobierno, y en la falta de relevancia a la que se sometió a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA).

A casi un año de finalizar el Gobierno, los efectos del deterioro institucional en servicios públicos son palpables: existe una elevada incertidumbre sobre los nuevos proyectos de energía que van a garantizar la confiabilidad del sistema eléctrico en los próximos años. En el campo hídrico, brilló por su ausencia el regulador sectorial en la crisis del agua en Bogotá, y se observa que no hay una visión regulatoria que promueva el ahorro del agua en el país, soportada en un diseño que impulse este tipo de acciones. 

Tampoco se tienen noticias por parte de la CRA sobre el avance de proyectos asociados con el fortalecimiento de la economía circular, tan necesarios para enfrentar el cambio climático. En el campo de las comunicaciones el Regulador no ha tomado una posición activa para generar normas que promuevan el desarrollo de la conectividad en el país, y ha estado ausente frente a la crisis que arrastra el sector de telecomunicaciones en los últimos años.

La ruptura institucional no solo se refiere a las dificultades que tienen las comisiones de regulación; también es palpable la baja calidad en el diseño y la articulación de las políticas públicas que lideraban los ministerios sectoriales y el Departamento Nacional de Planeación (DNP). Al no tener políticas claras, que además se ejecuten con equipos de profesionales técnicos y especializados, difícilmente se podrán construir los programas y proyectos que requiere el país para desarrollar sus servicios públicos.

El otro gran deterioro institucional se refleja en la degradación de la gerencia de las empresas de servicios públicos, que se explica por la decisión del Gobierno de abandonar las buenas prácticas para escoger a los gerentes y juntas directivas, lineamiento que el país había acogido al ingresar a la OCDE. En su lugar, para estas empresas se han encargado a personas sin experiencia y sin competencias técnicas o profesionales. La prueba mayor de estas nocivas prácticas se ve en la cuestionada administración de Ecopetrol, empresa que es clave para el suministro de hidrocarburos y la transición energética en el país.

La ruptura institucional en materia de regulación arroja un balance desalentador, con consecuencias financieras que ponen en riesgo la sostenibilidad en la prestación de los servicios públicos. Reina la incertidumbre sobre nuevos proyectos de ensanche de la infraestructura, mientras crece la presión fiscal para cubrir subsidios y se hace manifiesta la ausencia de una hoja de ruta que les permita a los colombianos tener la certeza de que seguirán recibiendo de manera completa, oportuna y eficaz los servicios de energía eléctrica, gas, agua, saneamiento básico y comunicaciones.

Una nueva oportunidad

Recuperar los servicios públicos de red implica tomar dos decisiones fundamentales por parte de los agentes públicos y privados. La primera decisión es abandonar con firmeza el camino del populismo tarifario y el desconocimiento del valor técnico labrado con esfuerzo desde el año 1994, para reconocer que para tener servicios de energía eléctrica, gas, comunicaciones, saneamiento básico e, inclusive, agua potable, el sector privado es un elemento esencial que debe ser incorporado en el diseño de las políticas públicas futuras.

La segunda decisión es asumir que el modelo de prestación, regulación, control y vigilancia diseñado hace treinta años, y seguido en los mandatos posteriores a la Constitución de 1991, no era perfecto y requiere ajustes importantes para mejorar el bienestar de los colombianos. En efecto, la hoja de ruta para transformar la gestión de los servicios públicos domiciliarios y de comunicaciones en el país pasa por reconocer los errores y aprender de las experiencias recogidas desde 1994.

En este sentido será necesario analizar la posibilidad de contar con reguladores sectoriales eficientes, que no tengan cargas burocráticas elevadas y que promuevan la adopción de normas de manera eficaz y expedita. En este contexto, se requiere una reforma legal que promueva el nombramiento de los comisionados a partir de la verificación de una sólida formación técnica, con una robusta experiencia sectorial y, preferiblemente, a partir de un concurso de méritos.

En esta misma línea de acción se deben retomar con urgencia las recomendaciones de la OCDE, orientadas a blindar a las empresas públicas de presiones políticas, para volver a contar con equipos técnicos, administrativos y jurídicos con los más altos estándares profesionales, personales y éticos.

En el campo de las políticas públicas es urgente recuperar la visión de Estado que se tuvo en materia de servicios públicos en el país, racionalizar los subsidios, retomar la confianza inversionista a través de las señales regulatorias adecuadas, para que de esta manera los agentes públicos y privados estructuren y ejecuten los proyectos para mejorar la confiabilidad, sostenibilidad y cobertura de los servicios públicos domiciliarios y de comunicaciones.

En este marco de acción es perentorio introducir una agenda de transformación digital que incorpore las tecnologías emergentes en la prestación de los servicios públicos, como es el caso de la inteligencia artificial, el uso intensivo de la analítica de datos, el internet de las cosas y, sobre todo, la medición inteligente para que los usuarios puedan controlar su consumo.

La agenda pública también debe incorporar los mecanismos tecnológicos, soportados en sistemas de información eficientes, para que se pueda monitorear la competencia y detectar las fallas de mercado que se trasladan a las facturas finales que pagan los usuarios. Esto solo se logrará si se reforma la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y por fin se entienda la urgencia de contar con una entidad de control y vigilancia competente, técnica y aislada de la influencia de los políticos de turno.

Contar con una nueva agenda para los servicios públicos domiciliarios debe ser propósito nacional en los próximos años. La tarea apenas comienza y debe ser un esfuerzo compartido por todos los actores de la sociedad colombiana.

(*) Economista, máster en Economía y Regulación de los Servicios Públicos de la Universidad de Barcelona, exmiembro de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (2019-2022).. (**) Razón Pública es un centro de pensamiento sin ánimo de lucro que pretende que los mejores analistas tengan más incidencia en la toma de decisiones en Colombia.